[79] 3.安全生产监管领域中的科层约谈 科层约谈机制在安全生产监管领域中秉承了同样的制度范式，但与食药安全、环保监管领域不同的是，安全生产约谈机制的法律位阶并不高，《安全生产法》中并没有条款明确规定约谈机制，科层约谈模式散见于各地的地方性法规、地方政府规章与非正式化的安全规制实践之中。

经济学研究显示，当人们认为他们受到一个受尊敬的权威支持时，更可能采取并遵守利他规范。从这一变迁可知，美国《联邦行政程序法》所界定的行政规则，并不以法律效力为标准，而是以普遍适用性和未来效力为标准。

文章来源：《政治与法律》2019年第1期。权力是公法的核心要素之一，也应该成为法学研究的核心关注点。在中国，比较特殊的情况是，行政法规的效力高于地方性法规，这种制度设计实际上是强调行政权大于立法权，虽然有利于中央统一政策，但是本质上是行政权对立法权的侵入。因而建构统一的理论性概念，涵摄和统合行政机关制定规则的所有现象，有助于弥合当前概念二元分立导致的逻辑张力，增强对现实的解释力。正如德国学者沃尔夫所言，实质意义上的行政是指特定的组织按照特定的目的和计划，对外自负其责、独立地、创造性地处理事件的各种活动。

首先，行政规则的解释功能。虽然宪法并没有明确规定行政机关解释宪法的权力，但按照行政宪制理论，行政机关是宪法的实施者，而宪法的实施必然要求其解释宪法。从2013年十八届三中全会的逐步增加有地方立法权的较大的市数量到2014年十八届四中全会的明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权，与市作为地方立法权改革方案核心主体的地位不断明晰的趋势信号相对应，十八大以来对民族区域自治制度的论述却一直以坚持和完善的传统提法示人。

笔者认为仍应基于前文三类情形分别讨论。[14]另一方面，即便是在单行条例的层面，真正包含变通规定的亦为数不多，且多聚焦婚龄等技术性规范。[63]事实上，笔者在同全国人大法工委国家法室相关同志的交流中得知，不少自治州在《立法法》修改后对于一般地方立法权持观望态度，认为其在效力位阶、自主空间（主要指变通性）等方面弱于传统的自治立法权，故并未呈现想象中的实施热情。其他民族特色建筑风格保护区的具体规范，由县（市）人民政府制定。

另一方面，在作为权力主体的自治州所享有的国家权力结构上，这些自治权本身并不违背《民族区域自治法》4条第2款自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权的规定，只是前款的一般地方国家机关职权属性和民族自治地方自治机关职权属性在实践中通常以相对独立的二元规范形态分别呈现，而在这些所谓的伪自治权上则以一权两性的一元规范形态呈现（参见图三）。[26] （二）情形③：仅属自治立法权范围事项的判断 相对于纯粹的一般地方立法权事项，纯粹的自治立法权事项在判断上更为复杂，应关注如下三类核心标准。

首先，主体程序的高度相似性。第一，正确认识自治州立法权结构调整的策略意图。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作。关于低效性，受制于《宪法》116条的明确规定以及人大议事惯例每年开一次会的频率限制，[64]自治州并无太多的变通路径。

对于石林保护问题，昆明市早已通过两部市级地方性法规予以规制，即1990年由昆明市第八届人民代表大会常务委员会第三十三次会就通过的《昆明市石林风景名胜区保护条例》，以及2008年由昆明市第十二届人民代表大会常务委员会通过的《昆明市石林风景名胜区保护条例》。第三，现代治理术的前提，在于解决因国家集权化和社会分散化（如宗教意义）间的张力而引发的统治的主体、目的、路径、程度等问题，这一背景在中央集权体制下的民族区域自治制度层面同样存在，这在本文论域中体现为维护中央法律权威和国家法制统一与尊重民族自治地方依法有效行使自治权空间的关系调谐。[54]另一方面，在实践中，这些单行条例的修改需求恰恰印证其相对滞后性，与其强行修补，毋宁依照修改后《立法法》的规范思路选择更为适宜的一般地方立法权予以重新规制。笔者认为这种解释路径具有一定的参照价值，但也将面临如下两个困境：一是前述条款的规制对象是地方各级人大和地方各级人民政府，而非限定性地指向设区的市，针对性不足。

根据现行《民族区域自治法》，前述自治权清单中似乎隐含着大量伪自治权内容，[36]即属于民族自治地方自治机关的‘自治权内容，同样存在一般地方相应国家机关能够行使的权力，主要集中在经济建设、对外贸易、教育、文化、卫生、体育、环保、计划生育、流动人口管理、自然资源管理等经济、社会、文化、民政方面的‘自治权上。[31]将地方民族事务中的民族解读为实行区域自治的少数民族、其他少数民族和汉族，并不会导致地方民族事务与纯粹的地方事务趋同，主要原因有二：一是《民族区域自治法》第16条第1款对各民族成分的人大代表的规定、第五章民族自治地方内的民族关系全部六个条文对各民族表述的强调等都强调了民族内涵的宽泛性。

（一）形式重合：自治州人大的选择权及其限制 所谓形式重合，是指虽然X事项可能兼涉一般地方立法权和自治立法权的双重行使，但这种兼涉更大程度上仅具形式意义——不论实际选择哪一种立法权，都不会与待定规范的结构内容和价值目标发生龃龉，因此主要体现为侧重点与视角的差异。四、实践特例：存在既有立法情形下的选择策略 由于自治州的一般地方立法权系修改后的《立法法》所新授，故必然面临位于立法权适用选择中心的X事项之前已经通过某种立法形式予以规制的情形。

[35]因此，在基于上级国家机关职责反推自治权畛域的过程中，《民族区域自治法》第六章和《规定》应同时兼顾。自治州人大常委会立法权的待区分样本包括变通规定和补充规定两类。对于那些未涉及变通规定的自治法规，其与地方性法规的区别又何在？第二，并非所有变通规定均以单行条例为载体。至于实践立法需求如何回应，后文将有论述。那么，这些错位的单行条例在未来还能否再行修改？笔者同样倾向否定的立场。对民族自治地方而言，这种协调在城乡建设与管理、历史文化保护和环境保护三个方面均可呈现，亦能基于规范属性的一致而满足自治州-设区的市的协同需求。

[70]2001年的修法主要聚焦财政经济领域。[9]沈寿文：《民族区域自治立法权与一般地方立法权的关系——以优惠照顾理论范式为视角》，载《广西民族研究》2016年第3期。

这在学界一般被诟病为自治立法权的滥用——这类单行条例的性质，与一般地方性法规相似，但由于自治州和自治县没有地方性法规制定权，因此一些自治机关将其制定为单行条例。可见，赋予自治州一般地方立法权不仅是科学立法精神的充分体现，更是自治州内真正实现严格执法、公正司法和全民守法的重要前提。

若自治州选择行使自治立法权，则涉及上下级民族自治地方均履行自治权的情形。三是根据《立法法》76条的规定，本行政区域内重大事项的地方性法规只能由自治州人大制定，而关于X事项的立法究竟应选择一般地方立法权抑或是自治立法权，显然属于自治州的重大事项。

有观点认为《立法法》赋予自治州一般地方立法权的必然副作用，是挤占自治州自治立法权的空间。（图略） （图一） 二、一般事项抑或自治事项二选一标准的建构及证成 据图一逻辑，在情形②和情形中③中，一般地方立法权和自治立法权处于零和博弈状态，构成非此即彼的二选一关系模式，其关键即两类立法权各自固有、独占的立法范围的划定。[2]2016年3月24日，恩施州七届人大常委会对《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例（草案）》进行了第一次审议。[37]沈寿文：《自治机关自治权与非自治权关系之解读》，载《湖北民族学院学报》（哲学社会科学版）2013年第3期。

[36]这些自治权在属性上仍然是自治权，只是在内容上与一般地方权力的界限不甚分明而已。由是反推，只要自治州需通过正式的立法来规制变通事项的，在形式上仅可通过行使自治法规制定权实现，这就排除了无变通功能的一般地方立法权被不当实施的可能性。

综上，自治州人大立法权的待区分样本包括自治法规、变通执行和停止执行三类。一方面，根据《立法法》75条第1款，自治州单行条例由省级人大常委会批准，但省级人大常委会的拒绝立场却往往基于如下因素而不易形成：一是自治州立法本身属于其所在省级地方法治建设与发展成绩的重要组成。

理论上，解决的关键在于明晰民族自治地方两类立法权的楚河汉界，[5]但笔者认为这一思路在各项划界标准上均难以实现明确区分。[71]究竟以何者为主，应视具体问题以及该问题所处的历史背景和研究现状综合评判。

简言之，针对同一立法事项，倘若将其移植到非民族自治地方，而该立法在结构、规范内容与规制目标甚至具体规则设定方面并无本质变化，则可基本判断其属于一般地方立法权事项，自治州在理论上自当通过地方性法规的方式实现法制化。倘若规制的视角和侧重并无明显差异，则仍以维护既有自治立法的法安性为主，确须修改的则依照法定程序修改。参见庞朴：《文化结构与近代中国》，载《东西文化与中国现代化讲演集》，浙江人民出版社1986年版，第8页。第9条将档案建立、宣传教育、旅游娱乐等作为自治州的法定职责。

[15]这些单行法中的授权规定目前共有十几处，如《刑法》第90条、《民法通则》第151条、《婚姻法》第50条、《继承法》第35条、《妇女权益保障法》第60条、《老年人权益保障法》第85条、《民事诉讼法》第16条、《收养法》第31条、《森林法》第48条、《全民所有制工业企业法》第68条等。民族既包括实行区域自治的少数民族，也包括其他民族。

[6]学界一般将民族自治地方的自治条例和单行条例统称为自治法规，参见沈宗灵主编：《法理学》（第3版），北京大学出版社2009年版，第268页。2.排除性依据：是否具有民族因素的判断标准 逻辑上，X属于纯碎的一般地方立法权事项的判断成立，除了其符合《立法法》72条第2款的范畴规则外，还应当反向排除其对民族因素的牵涉，原因是《立法法》所列举的可能制定地方性法规的三类事项在逻辑上均存在与自治州当地民族因素相结合的空间。

在走出七五宪法和七八宪法的短暂低谷后，现行《宪法》第三章第六节不仅基本恢复了五四宪法的自治权条文结构，而且还进一步加以扩充，明确了人事权（第113、114条）、立法权（第116条）、财政权（第117条）、经济管理权（第118条）、科教文卫体权（第119条）、组织公安部队权（第120条）、语言文字权（第121条）以及获得国家帮助权（第122条）等8类自治权。[43]如承载着彝族撒尼人的经典传说——长诗《阿诗玛》（后被改编为同名电影），根据撒尼人民间音乐《圈圈舞》改编而成的经典歌曲《远方的客人请你留下来》等，均为附加于石林的重要文化元素。